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左手打右手的執政黨───馬主席應該面對核四問題
2013.03.22
文／黃丞儀
核四議題從二月底延燒至今，社會大眾其實已經不明瞭：究竟執政黨的立場為何？
二月二十五日行政院江宜樺院長首先在國民黨「立法行政部門議事運作研討會」上宣布將透過
公投的方式，一舉解決核四難題。緊接著三月一日，江院長在立法院表示，如果公投結果是停
建核四，他將下台負責。三月九日北中南三地二十萬人反核大遊行之後，江院長公開表示，不
公投直接停建，也是行政院研議的選項之一。但不到三天，隨即改口，在國民黨黨團大會宣稱：
直接停建違憲，也違背行政立法分際。三月十九日，在答覆同黨立委質詢時，更表示即便民調
結果有超過八成的民眾反對興建核四，還是要透過公投才能作出最後決定。而三月二十一日立
法院經濟委員會通過臨時提案退回台電預算，並要求立即停建核四；行政院重提違憲疑慮。
江院長就任之際，似乎尊重民意，對於應否興建核四，抱持價值不可知論，以程序民主來決定
實質政策的走向。後來卻又將核四議題，連結到責任政治的範疇，以政務官的去留為核四背書，
變成力挺核四。稍後「不公投、直接停建」的選項說，則出現動搖；雖然設下「通過安全檢驗
與否」的前提，但已透露廢核四的可能性。而「違憲說」，將停建問題轉化為法律爭議，挾大
法官會議第五二Ｏ號解釋以求解套。最後，回歸公投，卻已非屬程序民主的價值不可知論，而
是一種工具理性下的選擇，即便八成民意反核四，還是要公投，其目的或許就是透過現行公投
法的高門檻，否決公投案，以便核四續建。
從不可知論到擁核四，再到出現停建可能，隨即有違憲說，然後再回到擁核四，政府的立場不
斷搖擺。但在搖擺的過程中，江院長一再強調「必須先經過專家鑑定安全無虞」，才有後續的
公投（或直接停建）。因此，與其說江院長相信公投象徵的直接民主意涵，還不如說他是個專
家政治的信仰者。也因此，才會有辭職負責之說。他的邏輯是：如果專家檢驗認為核四安全無
虞，可以續建，他不會屈服於公投結果，而是選擇下台。依照同樣的道理，如果專家檢驗認為
核四有重大安全問題，其實根本不需要公投。政府部門本來就應該監督和執行核四的安全興建
與營運，如果做不到，直接停建就是了。對信仰專家政治的江宜樺而言，下台負責和直接停建
兩者的邏輯一貫。那麼，為何會忽然冒出「直接停建違憲」的說法？
其實，「違憲說」一出，已有許多法律專家和媒體分析指出其解讀有誤。但這項說法背後，隱
含了政治性權力和行政權力的衝突和糾葛，也扭曲了責任政治的意義。
「違憲說」的基礎在於大法官會議第五二Ｏ號解釋，但大法官在該號解釋主要處理兩項問題：
第一，法定預算的規範效力為何？第二，行政院可否停止執行國會已經審議通過的核四預算？
這兩個問題的答案都未必能導出「直接停建違憲」。
針對第一個問題， 大法官延續釋字第三九一號解釋的看法，認為法定預算固然和法律在內容、
拘束對象和持續性上均有不同，但是立法院所通過的法定預算屬於「對於國家機關歲出、歲入
及未來承諾之授權規範」，規範效力在於設定預算動支之上限。既然是授權規範，行政機關就
有權判斷執行預算的方式和條件，這是所謂「執行預算之彈性」。但行政機關的裁量權限是否
應受限制，就涉及第二個問題。對此，大法官認為「歲出法定預算之停止執行，是否當然夠成
違憲或違法，應分別情形而定。」如果不涉及國家重要政策變更，主管機關可以享有執行預算
的彈性。
大法官認為，核四停建屬於憲法第六十三條所謂的「國家重要事項」。如果行政院決定停建，
應依憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條「向立法院提出報告之後，若獲多數立
法委員之支持，基於代議民主之憲政原理，自可貫徹其政策之實施」。這種作法，一點都不會
有違憲的疑慮。
如果立法院不同意行政院的政策變更而作成決議，行政院院長有多種選擇，並非只能下台而已。
比如說行政院院長可以選擇接受立法院的決議，繼續執行法定預算；又比如說，經過行政院和
立法院黨團協商，獲得其他解決方案。如果行政院堅持停建，立法院可以對行政院院長提出不
信任案，但此時總統亦可解散國會，以付諸最新民意來決定。這些都是合乎憲法規範內涵和憲
政程序要求的行為，並不是說行政院宣布停建，就必然違憲。
依當前政黨結構來看，倘若行政院於安全性評估後，決定停建核四，江院長向立法院報告後，
應可獲得多數立法委員支持。除非國民黨自己內部分裂，國民黨的立院黨團去杯葛國民黨的行
政院閣揆，否則行政院宣布停建核四根本無從發生違憲違法的爭議。
然而江院長表示「直接停建也是選項」後，又冒出「違憲說」，由此可見，國民黨內的確有不
同聲音。國民黨作為執政黨，又是國會多數黨，究竟在核四議題上採取何種立場，不能不向對
人民清楚說明。如果行政院院長認為連安全性評估都無法通過就應該停建，為什麼國民黨黨團
會在立法院不同意因此停建？如果國民黨立院黨團和行政院院長的立場不一致時，身兼黨主席
的總統扮演什麼角色？他可以要求國民黨的立院黨團去掣肘國民黨的行政院院長嗎？這裡面到
底是一個國民黨，還是二個國民黨？一個扮白臉，一個扮黑臉？執政黨立場不清，民眾要如何
監督？
國民黨要擁核四就大大方方地說出來，不能既想讓核四繼續蓋下去，又想兼顧反核民眾的選票。
相對的，如果執政黨自己對台電和核四都還有疑慮，更不必要求黨籍立委去為核四護航，甚至
罔顧民意，非要公投到底。責任政治的實現不在於自行宣告「違憲」以遮掩真實的主張，而在
於清楚地把興建與否的主張講出來，接受人民的監督。
行政院院長在公共行政方面所擁有的權力，是一種執行權，也是一種決策權。在行政權
力（administrative power）運作過程上，講究的是決策合理、公開、參與，以強化民主客
責的基本要求。倘若江院長願意認真研究「直接停建」的條件與可能性，自是審慎運用他手中
的行政權力。只要在安全性評估過程中，廣納反對續建的民間團體及專家進行實質參與，並將
評估標準事先公開，舉行聽證，由公正第三者進行監督，避免密室協商，評估結果未嘗不是理
性決策的起點。
然而，「直接停建」的選項被立刻排除，並且強調無論如何都要公投，顯見以選票極大化為邏
輯的政治權力已經凌駕了以理性決策為基礎的行政權力。政治權力的運作強調節制與平衡，任
何一項權力的獨大都將帶來嚴重的共和危機。目前行政與立法兩部門都囊括在國民黨手中，該
黨時而以立法部門來發言，時而以行政部門來發言，行政立法聯手唱雙簧，讓民眾摸不清楚現
在到底誰在擁核，誰在監督，誠為政治權力的濫用。
大法官已經說了，核能政策的選擇，並非司法者所能置喙。如果行政部門和立法部門意見一致，
政策就能貫徹執行，這是責任政治的ABC。此時憑空炮製「違憲說」，是在行政立法聯手濫用
權力之外，再拖司法部門下水，讓大法官變成阻礙理性決策和破壞責任政治的凶手。對於大法
官而言，這真是莫須有的罪名。
立法院經濟委員會目前已經通過「停建核四」的決議，接下來的主戰場將移至院會。為了要能
夠清楚而有效地監督政治權力，執政的國民黨及其主席馬英九必須在核四議題上清楚表態，不
要模棱兩可。請說明：執政黨的立場到底是無條件支持核四，還是有條件支持核四？如果是後
者，核四若連行政院主導的安全性評估都無法通過時，為什麼還要交付公投？這樣危險的核四，
為什麼非續建不可？
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